对应急指挥决策机制的再思考

应急指挥决策是应急管理的核心，关系到应急处置的方向和成败。目前，我国应急指挥决策机制已逐步建立。但仍存在机制有时失灵、指令权威性较弱、指令科学性难以保证等问题。主要原因在于指挥决策体系层级不畅、指挥决策机构权限不清、组织成员构成不专业、信息收集被动等四个方面。这可以从理顺应急指挥决策组织体系、推进应急指挥决策机制规范化建设、完善应急指挥决策机制支撑体系三个方面进行优化。命令，指的是订购和调度。决策是指决定策略或方法。指挥的核心是决策。美国著名心理学家赫伯特·西蒙曾说过:“决策是管理的核心，管理是由一系列决策组成的，管理就是决策。”

[1]因此，应急指挥决策是应急管理的核心。基于突发事件的特点，与常规指挥决策机制相比，应急指挥决策机制要求领导者具有更高的统一性和权威性，领导层级分布更加扁平化，指令形成程序更加精简，以确保应急指挥决策的效率，为应急处置和救援赢得时间。从广义上讲，应急指挥决策机制不是应急处理和救援阶段(过程中的处理)所特有的，而是贯穿于应急管理的各个环节，包括事前预防和事后恢复(启动预案、解除预警等)。).本文所指的应急指挥决策机制是狭义的理解，是指突发事件发生后，在救援处置阶段应急指挥中心或应急指挥部成立后，应急管理机构及其领导借助一定的科学方法和手段，组织、领导和综合协调下级各类应急活动，在对多个可行方案进行比较和权衡后，选择或组合制定最佳方案并付诸实施的过程[2]。

近年来，我国应急指挥决策的组织体系得到明确，各级政府按照《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规的要求，建立了各类应急指挥机构，规定了其成员资格、日常办事机构和相应的权责，体现了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的要求，为应急指挥决策机制建设提供了组织保障。一般来说，应急指挥决策机构按职能分为两类:一类是综合指挥决策机构，处于总指挥、原则领导和后方指挥的地位；二是现场指挥决策机构，负责事件的现场指挥和处置，属于具体指挥部，是前方指挥部。虽然《中华人民共和国突发事件应对法》规定了不同指挥机构的职能，但在实际操作过程中，指挥决策机构的确定及其相互关系仍不明确，需要进一步完善。

一、我国应急指挥决策机制存在的问题“越是常见或致命的危机，越是需要有效应对。在危机中做出的决定非常重要，而且大多数是不可逆的”[3]。可见，指挥决策关系到应急行动的方向，具有非常重要的地位。离开了运转顺畅的指挥决策机制，指挥决策就会像没有资源的水，没有根的树。目前，我国应急指挥决策机制存在以下问题。

(A)机构的运作有时会失败。

应急指挥决策机构是下达指令的中枢，其高效运转直接关系到应急处置和救援的成败。目前，由于组织体系不严密、应急演练不到位、信息报告不及时、不完整等因素，应急指挥决策机构难以充分发挥预期作用。比如2065438+2004年4月，兰州自来水苯超标，事发20多个小时后成立应急指挥部。此外，由于应急处置和救援工作涉及多个部门和单位(如既有内部行政机关，也有地方政府、军队、社会组织、志愿者等各方)，关系纵横交错，协调难度大，往往显得比较混乱，特别是在大规模、复杂的突发事件中。如2008年5月汶川地震，绵竹市清平乡数万群众被困，急需救援转移的信息，5月12日晚上报绵竹市指挥部。但由于指挥部无法调动兵力，只能层层上报信息，最后花了49个小时才等到救援队，导致很多被埋群众错过宝贵的救援时间。

(2)指令的权威性较弱。我国常态行政管理体制是“规则型”，而行政应急管理体制是“条块型”，应急指挥决策机构纳入常态行政管理机构，使得综合应急指挥决策机构缺乏独立性。此外，由于参与突发事件现场处置和救援的部门众多，各方力量不一，如何协调指挥各方成为应急指挥决策机构面临的重点和难点问题。尤其是临时授权的应急指挥机构，在相关领导到达现场之前，各部门往往各自为政，政策法令不一[4]。工作中的重复、推诿、无序、混乱暴露无遗，极大地消解了应急指挥决策机构指令的权威性，降低了应急救援处置的质量和效率。事实上，在发生大规模突发事件时，应急工作的实际开展往往难以由应急管理体制来维持，最终只能由高度统一的党政领导体制来完成。

(3)指令的科学性难以保证突发事件的多变性，这就要求应急指挥决策具有更大的灵活性，但指令的正确性很大程度上取决于领导者的个人素质。领导者冷静、理性、果断，具有较强的安全意识、职业意识和法治素养，因此指挥决策的正确性往往更有保障；反之，就容易出问题。例如，在2011甬温线“7·23”特大铁路交通事故中，原上海铁路局常务副局长、党委常委王峰在救援时，简单地准备将损坏的机车和散落的零件按过去的处置方法埋入坑内，却不知这样会破坏现场，妨碍事故的调查分析，造成恶劣的社会影响。必须承认，把应对复杂多样突发事件的责任过多地放在行政机关和领导个人内部，很难保证其专业性、科学性和规范性。为此，我国逐步引入了专家咨询和会商制度，以改变基于经验或“一言堂”的指挥决策模式。但目前专家、专业技术机构、非官方咨询机构等组织的参与大多停留在应急准备或监测阶段，在应急响应和救援阶段的指挥决策参与非常有限，难以有效保证专家参与的权威性，也没有硬性的参与制度。

二，制约应急指挥决策机制良性运行的原因

(1)指挥决策系统层级不畅。首先，指挥决策机构的设置与行政机关的日常管理体制往往存在冲突。在我国，指挥决策机构多属于以应急委员会和专项指挥部为中心的集中式应急指挥决策模式。比如，根据北京市总体应急预案，一般突发事件(ⅳ级)、非重点地区重大突发事件(ⅲ级)由事发地区应急委或相关部门指挥决定；重点地区重大突发事件(ⅲ级)由相关专项指挥部和市有关部门指挥决定；重大突发事件(ⅱ级)和特别重大突发事件(ⅰ级)由市相关专项指挥部和相关部门具体指挥处置，市应急委负责应急处置的统一指挥。此外，还可以根据需要设置现场指挥部。这种集中的指挥决策模式本应具有很强的权威性，但由于我国传统的行政管理是“条块式”管理模式，部门之间的分散与应急指挥体系的集中，垂直管理结构与扁平化指挥结构不可避免地相互矛盾，在实际操作中难以自由切换，使得应急指挥决策的权威性和效率大打折扣[5]。其次，综合应急指挥决策机构缺乏独立性。综合应急指挥决策机构隶属于行政机关。比如应急办设在政府办公室(室)，专项指挥部设在相关职能部门。这种安排容易造成日常行政管理和应急指挥决策职能的重叠和混乱。此外，就一级人民政府的目标和职能而言，其专业水平确实难以应对目前复杂的突发事件，这也不符合当前世界科学应急指挥决策模式的发展趋势。

最后，一些临时性应急指挥决策机构缺乏连续性。临时应急指挥决策机构根据现场需要临时设立，事件解决后解散，具有运行成本低、灵活方便等优点，但也存在以人为本、务实倾向和规则意识淡薄等问题。法律责任主体的缺位不利于应急处置经验的积累，从长远来看偏离了应急法治的方向[6]。

(B)指挥和决策机构的职能和权力不明确。

首先，应急指挥决策主体模糊，难以明确界定。应急指挥和决策的主体是基于突发事件的严重程度。虽然预案中规定了应急级别，但“一般”、“重大”、“特别重大”等字眼毕竟属于不确定的法律概念，实践中往往难以准确区分。此外，“根据需要设立现场指挥部”等表述也留有较大的自由裁量权空间，直接关系到指挥决策权的分配和授予，关系到指挥决策机构的级别和效率。其次，应急委员会和特别指挥部的权力划分模糊。比如，根据《北京市突发事件总体应急预案》的规定，市应急委成立了突发事件专项应急指挥部，专项应急指挥部具体指挥本市特别重大、重大突发事件的应急处置工作，指挥、协调或协助事发地区应急委或相关部门依法开展相关重大、一般突发事件的应急处置工作。现场指挥部成立时，市相关专项指挥部办公室并入其中。在标准模糊、自由裁量空间较大的情况下，应急指挥决策权的分配会更加随意，有时甚至会出现多头指挥的现象，影响指挥决策的效率。最后，应急办公室和其他特殊办公室可能存在重复管理等问题。专项指挥部办公室通常设立在市相关职能部门之下，是专项指挥部的常设办事机构。其日常工作和政策与各部门较为一致，但与应急办的协调配合相对欠缺。应急办和专项指挥部办公室在日常管理中难免存在重复行政的问题，不仅浪费资源，还容易导致多头政策的现象。

㈢指挥和决策机构的成员不专业。梳理现有的相关应急法可以看出，地方应急委是地方应急管理的领导机构，其办公室设在政府办公厅(室)，成员包括本级政府主要负责人、相关部门负责人和地方部队相关负责人。应急委员会设秘书长、副秘书长和副秘书长，这些职位通常由党委和政府的相关领导兼任。因此，应急指挥决策机构本质上是行政机关。客观来说，行政人员的应急知识结构和专业水平肯定不如专业机构、专家学者，很难快速熟练地掌握各种应急知识。目前相关法律和预案对专家参与权的赋予主要集中在突发事件发生前的政策制定或风险评估，对其参与突发事件的指挥决策的强制性规定较弱，或者对专家参与设置了硬性条件。比如《北京市突发事件总体应急预案》规定，专家咨询组只能在特别重大、重大突发事件发生时，为相关应急处置工作提供科学有效的决策咨询方案；要么就是抽象，难以实现。例如，湖北省突发事件总体应急预案规定，必要时，专家组将参与突发公共事件现场应急处置。对于第一种情况，应急预案设定了严格的准入标准，即只有当突发事件极其严重，事件等级达到ⅰ级或ⅱ级时，才能满足专家参与的条件；这项规定还排除了专家参与三级或四级紧急情况的可能性。从突发事件发生的频率和程度来看，现实中ⅰ-ⅱ级突发事件发生的概率远低于ⅲ-ⅳ级，所以从概率论的角度来看，专家参与应急指挥决策的频率很低，参与的空间很小。对于第二种情况，涉及到“必要性”的标准，似乎更难界定。这种单调、封闭的人员会大大削弱应急指令的科学性、合理性和民主性。

(D)情报收集相对被动。在《中国革命战争的战略问题》一文中，毛泽东同志曾经阐明了指挥决策:指挥员的部署是正确的。

从正确的决定，正确的决定

从正确的判断，正确的判断

来自于必要而周到的调查和对各种调查材料的连贯思考[7]。前国务院反恐办公室主任安东尼·昆顿(Anthony Quinton)曾说，没有准确、最新的信息，既不能作为危机决策的依据，也不能采取必要的反制措施[8]。可见，应急决策指令的形成和下达，是建立在对已经掌握的信息进行全面准确的信息收集和科学研究的基础上的。可以说，信息的准确性与指令的正确性成正比。然而，在应急响应和救援阶段，信息碎片化和不完整的现状与准确高效的应急指挥和决策的要求形成了鲜明对比。这种不对称增加了应急指挥决策的难度，造成决策者根据信息做出指令的信息困境。目前，我国应急指挥决策机构获取信息。

来源主要靠下级汇报，狭隘被动。如出现漏报、瞒报、迟报、谎报等情况，指挥决策将受到很大影响。

第三，完善应急指挥决策机制的途径

(1)理顺应急指挥决策的组织体系。应对突发事件涉及多个部门，需要整合和联动人员、资金、设备、物资、技术等资源。组织成员不能及时就危机处理方法和意见达成一致是应急管理延迟甚至失败的重要原因。可见，应急指挥决策是一项多资源整合的系统工程。在这样一个庞大而复杂的系统中，必须建立一个高效、权威、顺畅的制度化指挥决策系统，统一协调，才能驾驭复杂的局面。这完全是基于制度化组织社群的天然优势，因为制度化社群比非制度化社群更适合制定决议[9]。一是科学设置应急指挥决策机构的级别、范围和方式。从突发事件的特点和各国的经验来看，过于冗长复杂的应急指挥决策体系，不仅不便于判断和确定执行机构的具体应急反应，而且由于层级过多，导致指令传递耗时；反之，如果层级太少，就会显得复杂，削弱指挥效率。对此，应尽可能保证应急指挥决策系统的简化，其级别应为2-3级。在指挥范围(指挥官管辖的下属部门和人员数量)上，要确定合理的指挥跨度，使被指挥对象的数量与指挥官的级别和能力相一致。另外，从发达国家的经验来看，应急指挥决策体系主要是集中式(垂直式)和分散式(网络式)。从特点上来说，两种模式各有利弊。前者更有利于整体控制，后者更有利于协调和连接。对此，应平衡统一这两种模式，在层级上集中指挥，确保指令的权威性；在专业上分散指挥，保证指令的科学性[2] 207。第二，要赋予综合指挥决策部门相对的独立性。目前，地方应急委和专项指挥部办公室设在政府及其相关部门，应急委和专项指挥部负责人由政府和相关部门兼任。但目前这一体制主要存在两个问题:一是应急指挥决策机构层级往往与政府各职能部门平行，缺乏权威性；二是应急指挥决策机构缺乏独立的法律地位，在人员、编制、经费等方面依赖于负责日常行政事务的行政机关。实践证明，这容易导致应急委员会、专项指挥部等应急指挥决策机构的弱化，因此会暴露出平战转换不到位、指挥权限缺失、应急救援指挥决策多策等问题。对此，笔者建议可以对应急指挥决策系统进行重组和调整。具体方式有两种:一是将应急委的常设机构“应急办”单列出来，不再设在政府办公厅(室)之下，使其具有独立的机构编制和法律地位，在行政职级上高于所有政府职能部门，或者依法参照古代历史上“权轻”的做法，以保证指挥决策的高度权威性；二是打破目前将专项指挥部常设机构置于各职能部门之下的格局，改为置于应急办之下。这样既可以避免以往工作的重复和资源的浪费，又便于实施单向指挥决策，使指挥决策体系更加清晰简洁[12]。党的十九大后，国家在中央和地方两级设立应急管理部门，应以此为基础，赋予应急指挥机构一定的独立性，使其成为常态化的指挥部门，克服临时指挥决策机构不利于经验积累、随意偏离法治的弊端。三是要明确指挥决策机构的职权，进一步补充和细化突发事件类型和级别的划分标准。目前，我国应急指挥决策机构的层级主要是根据突发事件的危害程度和影响范围来设置的。因此，设定明确具体的划分标准，可以有效避免突发事件发生时，因判断模糊而导致应急指挥部迟迟不成立的情况。在上述应急指挥决策体系的基础上，重新梳理各级指挥决策机构的关系，明确处置具体事件的主体单位、协作单位及其管辖区域，规范相关人员的权力隶属关系和权责范围，形成关系清晰、分工合理、运转顺畅的指挥决策体系。

(二)推进应急指挥决策机制制度化应急指挥决策是救援处置行动的基础和依据，方向偏离必然导致行动偏离。突发事件的多变性决定了相关的行政应急法律法规必然会滞后和空白，从而表现出应急指挥决策的灵活性和灵活性。然而，在现行法律“于法无据”的情况下，指挥决策者往往面临一个两难境地:如果指令不及时下达，突发事件将难以遏制；但如果指令下达及时，很容易被贴上“越权”、“非程序化”、“非法”的标签，而且在时间紧张的情况下，做出的指令可能不是最优的，甚至是错误的。由于个体趋利避害的本性，指挥决策者也可能在决策过程中犹豫推诿，缺乏责任心。为了克服当前指挥决策的随意性，有必要建立一套标准化、程式化的指挥决策流程，既能为工作提供操作步骤，又能为应急指挥决策提供法律框架。一是通过授权立法，对相关行政应急法律法规中内容模糊甚至空白的应急指挥决策进行授权，赋予应急指挥决策机构广泛的自由裁量权，避免实体合法决策的合法性受到质疑。当然，应急指挥决策权的运行应当受到比例原则的限制，以避免权力扩张导致权力滥用进而合法性受到质疑的新风险。二是尝试制定地方性的《应急指挥决策指南》，在内部试行。该指南的内容应侧重于职能分工和工作流程，如规定何时举行新闻发布会。时机成熟时，可将指南升级为地方性法规。第三，建立事后追认制度和免责制度，消除指挥员和决策者的后顾之忧，使他们在决策时优先考虑如何控制和消除突发事件的负面影响，不再因为担心个人责任而变得畏首畏尾。指挥决策人员在事件发生的那一刻应该做的是理性指挥，果断决策。至于决定是否正确合法，需要事后追认。国家相关法律提出的备案制度，可视为立法机关对行政机关应急指挥决策权的监督和制约，但现行行政应急条例需要进一步细化备案的时限、方式和审查权[12]。同时，法律应最大限度地免除指挥决策机关及其人员的责任。如果下达的指令存在错误，只要尽到合理的注意和谨慎义务，可以酌情减轻问责。

(3)完善应急指挥决策机制支撑体系。一是建立和完善应急指挥决策信息支撑平台。美国著名行政法学者斯蒂芬·布雷耶认为，信息是控制政策的命脉或血液[13]。指挥官掌握的信息是下达命令的现实基础。目前，上级获取信息的渠道主要是下级的报告。一旦下级出现漏报、瞒报或迟报的情况，指挥决策的及时性和正确性就会大打折扣。因此，指挥决策的信息

来源渠道应该简化和多样化。互联网智能技术的发展为信息的获取和传递提供了便利，极大地提高了基于信息的应急指挥决策机制的快速性和准确性。同时，消除“信息孤岛”[14]和“信息孤岛”现象，打破部门之间的信息垄断边界，建立地区、部门、部门、行业、军区之间的信息沟通和共享机制。二是建立和完善应急指挥决策智能支撑平台。在应急救援和处置过程中，指挥决策机构应主动吸引专家学者，在处置专业性问题时，行业专家必须参与决策应成为硬性规定。其作用有:一是可以从专业角度为指挥员提供科学的思路、建议和意见，避免因思维狭隘而导致决策失误；第二，作为公众的代表，可以监督指挥决策的全过程，防止指挥员因授权宽泛而失去权力约束，因盲目性和随意性而走向人治。第三，提高指挥员的指挥决策能力。应急指挥决策对指挥员的要求很高，指挥员必须在时间和高度不确定性的压力下做出关键决策[15]，尤其是在实际情况和应急预案不能有效对接的情况下，指挥员的信心、灵活性和应急能力将直接决定应急处置的成败[16]。这就要求应急指挥员具备准确运用政策法规、果断决策、组织协调、机动灵活的能力。因此，培养和提高领导者的指挥决策能力也是一个非常重要的课题。具体包括:一是提高指挥决策者的法治意识。随着行政应急法律制度的健全和完善，指挥者和决策者应当改变以往的工作方式，严格按照法律的规定办事。即使法律没有详细解释，有自由裁量权的空间，他们也应该秉持法治精神、科学规范和比例原则，在权利和效率之间找到最佳平衡。二是强化指挥决策者的责任意识。面对突发事件，行政首长的言行体现了一级政府的应急管理水平和为民服务的实践。因此，必须重视和加强指挥决策者的责任和作风建设。面对危机，我们不应该临阵退缩，敷衍了事，而应该勇于承担责任，面对矛盾和挑战。三是提高指挥决策者的专业素质。指挥决策机构是应急反应的中心，指挥决策者是这个中心的核心。为切实提高指挥决策者的业务素质，可定期组织培训演练并对学习成果进行检查验收，使其熟悉工作流程、权限和职责，提高统筹规划能力和综合协调能力，做到面对突发事件沉着、协调、有序、从容指挥、果断。勇气、能力和责任是一个优秀指挥决策者的基本素质。需要强调的是，上述完善指挥决策机制的方案，必须通过各方权利义务的分配，以法律的形式予以明确，以保证指挥决策机制的优化能够获得足够的稳定性。

来源:决策和信息